An introduction to Participatory Value Evaluation
An introduction to Participatory Value Evaluation
Auteurs: Niek Mouter, Paul Koster en Thijs Dekker.
Participatieve Waarde Evaluatie is een nieuwe economische evaluatie methode die welvaartseffecten van overheidsbeleid kunnen worden geanalyseerd op basis van voorkeuren die individuen uiten over het alloceren van publieke middelen en hun private inkomen. De essentie van een PWE is dat deelnemers in een (online) experiment een restrictie te zien krijgen en een aantal mogelijke beleidsopties, inclusief de effecten van de opties. Deelnemers moeten vervolgens keuzes maken binnen de restrictie. Dit paper positioneert PWE ten opzichte de maatschappelijke kosten- batenanalyse (MKBA) en eerdere innovaties rond het waarderen van overheidsprojecten. Daarnaast illustreert dit paper PWE aan de hand van een case studie waarin 2.900 burgers keuzes maken rond een waterveiligheidsprogramma.
Van private betalingsbereidheid naar collectieve betalingsbereidheid
De eerste MKBA’s waardeerden overheidsprojecten vanuit het aantal euro’s dat individuen bereid zijn te betalen vanuit hun private inkomen. In de loop der tijd werd ook de betalingsbereidheid van individuen die niet direct effecten zouden ervaren van overheidsprojecten meegenomen in de MKBA. De belangrijkste kritiek op het waarderen van overheidsprojecten vanuit private betalingsbereidheid is dat het aantal euro’s dat individuen bereid zijn te betalen vanuit hun private inkomen voor de effecten van een overheidsproject mogelijk geen goede informatie biedt over de manier waarop individuen effecten van overheidsbeleid waarderen. Het kan bijvoorbeeld zo zijn dat individuen in de supermarkt geen bijdrage leveren aan dierenwelzijn door minder verantwoorde (en daardoor goedkopere) producten te kopen omdat hun individuele bijdrage marginaal is, terwijl deze individuen tegelijkertijd wel een bijdrage willen leveren aan dierenwelzijn als iedereen dit moet doen omdat de impact dan substantieel is. Een bekend voorbeeld is het referendum in Californië om legbatterijkippen te verbieden. 63% van de burgers stemde voor dit referendum, terwijl de overgrote meerderheid van de eieren die geconsumeerd werden door burgers van de staat Californië afkomstig waren van legbatterijkippen. Dit probleem kan worden opgelost door over te stappen van private betalingsbereidheid naar collectieve betalingsbereidheid. Collectieve betalingsbereidheid kan worden achterhaald door in enquêtes aan respondenten in een zogenaamde referendum setting te vragen hoeveel euro’s alle burgers zouden moeten betalen om een beleidseffect te realiseren. Bijvoorbeeld: “stel dat een overheidsproject leidt tot het voorkomen van 1 verkeersdode per jaar en de kosten van dit project zijn 10 euro per belastingbetaler. Vindt u dat dit project moet doorgaan?”
Kritiek op collectieve betalingsbereidheid
De stap van private betalingsbereidheid naar collectieve betalingsbereidheid lost een aantal problemen op. Echter, collectieve betalingsbereidheid houdt nog geen rekening met het feit dat individuen andere doelen/bestemmingen/oogmerken kunnen hebben met euro’s uit verschillende budgetten. Uit onderzoekers van Nobelprijswinnaars Thaler en Kahneman volgt namelijk dat budgetten niet perfect substitueerbaar zijn. Euro’s die een individu in een ‘vakantiepot’ heeft gedaan kan voor een ander doeleinde worden gebruikt dan euro’s die dit individu zojuist in een casino heeft gewonnen. Thaler en Kahneman doen vooral empirisch onderzoek naar het fenomeen dat euro’s uit individuen hun private budget niet perfect substitueerbaar zijn. Het is ook mogelijk dat het gebrek aan perfecte substitueerbaarheid (of: ‘inwisselbaarheid’) geldt tussen het private budget van een individu en het publieke budget van een overheid. Zo is het bijvoorbeeld mogelijk dat een individu haar private budget vooral wil besteden aan tijdwinst, cadeautjes en vakanties, terwijl dezelfde individu vindt dat de overheid belastinggeld vooral moet besteden aan natuur, schone lucht en veiligheid. Een MKBA veronderstelt op dit moment echter dat een individu vindt dat overheidsgeld moet worden besteed aan het reduceren van reistijd als een individu zelf bereid is te betalen voor deze reistijdreductie vanuit haar eigen budget. Recente onderzoeken leveren empirisch bewijs voor het feit dat afwegingen die individuen met hun private middelen maken niet overeen hoeven te komen met de manier waarop individuen vinden dat de overheid (namens hen) afwegingen moet maken met publieke middelen. Zo toont Mouter et al. (2017) aan dat afwegingen die individuen tussen reistijd en verkeersveiligheid maken in de privésfeer (als automobilist) niet overeen komen met de manier waarop individuen vinden dat de overheid (namens hen) afwegingen moet maken tussen reistijd en verkeersveiligheid. Als automobilist kiezen individuen vaak voor de snelle route, terwijl zij in de publieke context geneigd zijn om te kiezen voor de veilige route.
Van collectieve betalingsbereidheid naar allocatiebereidheid
De kritiek op de betalingsbereidheidsbenadering kan worden geaccommodeerd door over te stappen van “volledige inwisselbaarheid” naar “budget-afhankelijke inwisselbaarheid”. Budget-afhankelijke inwisselbaarheid gaat ervan uit dat individuen verschillende budgetten kunnen alloceren aan verschillende doeleinden. Een euro uit het private budget van een individu kan een ander oogmerk/doel/bestemming hebben dan een euro overheidsgeld. Stel dat dit individu vanuit haar eigen inkomen bereid is om 10 euro te betalen voor een uur reistijdverkorting, dan kan het onder de aanname van “budget-afhankelijke inwisselbaarheid” tegelijkertijd zo zijn dat dit individu niet vindt dat de overheid 10 euro belastinggeld zou moeten inzetten om deze reistijdverkorting te realiseren. Wanneer we aannemen dat inwisselbaarheid alleen geldt binnen subbudgetten, dan betekent dit dat welvaartseffecten van overheidsbeleid dat vanuit belastinggeld wordt gefinancierd niet zou moeten worden afgeleid vanuit de betalingsbereidheid van een individu vanuit haar netto inkomen. De welvaart die individuen ontlenen aan effecten van een overheidsproject (dat wordt gefinancierd vanuit publieke middelen) zou moeten worden afgeleid vanuit de mate waarin het individu vindt dat de overheid publieke middelen moet alloceren aan een overheidsproject dat deze effecten sorteert. Het welvaartseffect van overheidsprojecten gefinancierd uit algemeen belastinggeld wordt in dat geval gebaseerd op voorkeuren van individuen over de allocatie van publieke middelen: hun ‘allocatiebereidheid’ of hun ‘betalingsbereidheid vanuit publiek budget’. De allocatiebereidheid van individuen kan worden gemeten middels zogenaamde allocatiebereidheid-experimenten. In een dergelijk experiment wordt aan het individu gevraagd om een keuze te maken tussen verschillende beleidsopties waaraan de overheid belastinggeld kan alloceren.
Van allocatiebereidheid naar Participatieve Waarde Evaluatie
Een nadeel van allocatiebereidheid-experimenten is dat respondenten worden gedwongen om een keuze te maken tussen twee of drie allocaties van overheidsgeld. Wanneer respondenten vinden dat geen van deze allocaties moet worden gekozen, dan kunnen ze hun voorkeuren niet uiten in een allocatiebereidheid-experiment. Participatieve Waarde Evaluatie (PWE) lost dit probleem op door respondenten de mogelijkheid te geven om te kiezen voor de status quo optie. Meer specifiek, kunnen deelnemers aan de PWE besluiten om geen van de voorgestelde overheidsprojecten te selecteren en het belastinggeld door te schuiven naar een volgende periode. In een ‘flexibel budget PWE’ kunnen deelnemers een budget van de overheid besteden, maar zij krijgen ook nog de mogelijkheid om de overheid te adviseren om meer (minder) geld uit te geven dan het budget, waardoor de belasting wordt verhoogd (verlaagd). In een ‘flexibel budget PWE’ alloceren deelnemers een overheidsbudget, maar zij kunnen met hun keuzes ook hun private inkomen beïnvloeden. De conceptuele innovatie van een ‘flexibel budget PWE’ is dat betalingsbereidheid en allocatiebereidheid in één experiment worden gecombineerd. Voor zover wij weten is dit het eerste economische framework waarin dit gebeurt.
De PWE voor het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat als illustratie
Ten slotte beschrijft dit paper de (resultaten van de) PWE die is uitgevoerd voor het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat als illustratie van de methode. In de PWE moesten respondenten voor vier locaties langs de Waal (Werkendam, Sleeuwijk, Gendtse Waard en Oosterhout) kiezen tussen twee varianten om de waterveiligheidsnormen te halen: ‘dijkversterking’ of een ‘combinatie tussen dijkversterking en rivierverruiming’. Een demoversie van de PWE is te vinden via: www.participatie-begroting.nl. Klik hier om meer te weten te komen over deze case studie.