PWE als evaluatie-instrument

Participatieve Waarde Evaluatie (PWE) is in eerste instantie ontwikkeld om een aantal problemen op te lossen van de maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA). De MKBA analyseert overheidsbeleid onder de aanname dat vanuit voorkeuren die individuen uiten met hun inkomen na belasting kan worden afgeleid hoe zij de effecten van dit overheidsbeleid waarderen. De “betalingsbereidheidsbenadering” wordt ook wel de “consumentenbenadering” of “consumentensoevereiniteit” genoemd. Deze benadering veronderstelt dat welvaartseffecten van overheidsbeleid kunnen worden afgeleid vanuit keuzes die Nederlanders maken met hun private middelen. Het gaat hier bijvoorbeeld om keuzes die zij maken in de supermarkt, bij het kopen van een huis of vanuit hypothetische keuzes in experimenten waarin aan Nederlanders wordt gevraagd hoeveel euro zij over zouden hebben voor het in stand houden van een publiek goed zoals een natuurgebied. 

Kritiek op betalingsbereidheid 

Economen en filosofen bekritiseren de betalingsbereidheidsbenadering al vanaf de jaren 60. De wetenschappers hebben geen enkel probleem met het gebruik van de betalingsbereidheidsbenadering bij het waarderen van consumptiegoederen. Zo betogen zij dat het voor bedrijven en marketeers cruciaal is om de betalingsbereidheid van individuen voor (private) goederen en diensten te analyseren om de optimale prijs te bepalen. Een privaat bedrijf dat een nieuwe tolweg gaat aanleggen die veiliger en sneller is dan de bestaande route moet weten wat potentiële gebruikers bereid zijn te betalen voor deze verbeteringen om de optimale tol te bepalen. Echter, de wetenschappers betogen dat betalingsbereidheid mogelijk geen goede benadering is om overheidsbeleid te waarderen, omdat afwegingen die individuen maken tussen private middelen en private goederen kunnen afwijken van de manier waarop dezelfde individuen vinden dat de overheid (namens hen) afwegingen moet maken tussen publieke middelen en publieke goederen.

Onderzoek bevestigt de kritiek 

Recente onderzoeken leveren empirisch bewijs voor het feit dat afwegingen die individuen met hun private middelen maken niet overeen hoeven te komen met de manier waarop individuen vinden dat de overheid (namens hen) afwegingen moet maken met publieke middelen. Zo toont Mouter et al. (2017) aan dat afwegingen die individuen tussen reistijd en verkeersveiligheid maken in de privésfeer (als automobilist) niet overeen komen met de manier waarop individuen vinden dat de overheid (namens hen) afwegingen moet maken tussen reistijd en verkeersveiligheid. Als automobilist kiezen individuen vaak voor de snelle route, terwijl zij in de publieke context geneigd zijn om te kiezen voor de veilige route. De verschillen tussen de voorkeuren van Nederlanders in deze twee contexten lijken substantieel. Respondenten die deelnamen aan een ander onderzoek geven expliciet aan dat hun privékeuzes niet maatgevend zouden moeten zijn voor de manier waarop de overheid keuzes moet maken. Deze respondenten vinden dat de overheid een andere verantwoordelijkheid heeft dan het individu. 

Loslaten van volledige inwisselbaarheid

De resultaten van bovenstaande studies bevestigen de kritiek van economen en filosofen op de betalingsbereidheidsbenadering. Deze kritiek kan worden geaccommodeerd door één veronderstelling die economen maken bij het uitvoeren van MKBA’s aan te passen; namelijk het ‘een euro is een euro is een euro’ principe dat ook wel “volledige inwisselbaarheid” wordt genoemd. Dit principe veronderstelt dat het private budget van een individu en het publieke budget van de overheid als één budget kunnen worden gezien. Het kan niet zo zijn dat een individu vindt dat een euro overheidsgeld een andere bestemming zou moeten hebben dan een euro netto inkomen. Onder de aanname van volledige inwisselbaarheid (een euro is een euro is een euro) kan dus worden verondersteld dat in principe de waarde (het nut) van alle denkbare goederen vast kan worden gesteld via de mate waarin een individu vanuit haar netto inkomen bereid is te betalen voor de goederen; ongeacht het budget waar de goederen vanuit worden betaald. Dus niet alleen goederen die het individu daadwerkelijk vanuit haar netto inkomen betaalt (consumptiegoederen) kunnen via private betalingsbereidheid worden gewaardeerd, maar ook voor goederen die uit een ander budget worden betaald. De aanname is bijvoorbeeld dat de waarde van overheidsprojecten die vanuit belastinggeld worden betaald kan worden afgeleid uit keuzes die individuen maken met hun inkomen na belasting in (hypothetische) markten.

Richting een oplossing 

De kritiek op de betalingsbereidheidsbenadering kan worden geaccommodeerd door over te stappen van “volledige inwisselbaarheid” naar “budget-afhankelijke inwisselbaarheid”. Budget-afhankelijke inwisselbaarheid gaat ervan uit dat individuen verschillende budgetten kunnen alloceren aan verschillende doeleinden. Een euro uit het private budget van een individu kan een ander oogmerk/doel/bestemming hebben dan een euro overheidsgeld. Het is mogelijk dat een individu zijn private budget vooral wil besteden aan tijdwinst, cadeautjes en vakanties, terwijl dezelfde individu vindt dat de overheid belastinggeld vooral moet besteden aan natuur, schone lucht en veiligheid. Stel dat dit individu vanuit haar eigen inkomen bereid is om 10 euro te betalen voor een uur reistijdverkorting, dan kan het onder de aanname van “budget-afhankelijke inwisselbaarheid” tegelijkertijd zo zijn dat dit individu niet vindt dat de overheid 10 euro belastinggeld zou moeten inzetten om deze reistijdverkorting te realiseren.  

Aparte budgetten

Onder de veronderstelling van ‘budget-afhankelijke inwisselbaarheid’ zien individuen hun eigen geld en overheidsgeld als twee aparte budgetten. Deze budgetten kunnen een andere bestemming hebben. De mate waarin individu A (niet) bereid is om te betalen vanuit zijn private inkomen voor (een effect van) Overheidsproject Z, zegt niets over de mate waarin Individu A vindt dat een ander budget (bijvoorbeeld algemeen belastinggeld) moet worden ingezet om Overheidsproject Z te financieren. Een individu kan tegelijkertijd niet bereid zijn te betalen voor een natuurproject, maar toch vinden dat de overheid dit natuurproject moet financieren vanuit algemene middelen, omdat zij beheer van natuur een belangrijke overheidstaak vindt. Een individu kan tegelijkertijd veel geld betalen aan een fonds dat jonge kunstenaars ondersteunt, maar fel tegenstander zijn van een overheidssubsidie voor dit fonds, omdat zij vindt dat het ondersteunen van jonge kunstenaars een verantwoordelijkheid is van de samenleving en geen kerntaak is van de overheid. 

Allocatiebereidheid

Wanneer we aannemen dat inwisselbaarheid alleen geldt binnen subbudgetten, dan betekent dit dat welvaartseffecten van overheidsbeleid dat vanuit belastinggeld wordt gefinancierd niet zou moeten worden afgeleid vanuit de betalingsbereidheid van een individu vanuit haar netto inkomen. De welvaart die individuen ontlenen aan effecten van een overheidsproject (dat wordt gefinancierd vanuit publieke middelen) zou moeten worden afgeleid vanuit de mate waarin het individu vindt dat de overheid publieke middelen moet alloceren aan een overheidsproject dat deze effecten sorteert. Het welvaartseffect van overheidsprojecten gefinancierd uit algemeen belastinggeld wordt in dat geval gebaseerd op voorkeuren van individuen over de allocatie van publieke middelen: hun ‘allocatiebereidheid’ of hun ‘betalingsbereidheid vanuit publiek budget’. De allocatiebereidheid van individuen kan worden gemeten middels zogenaamde allocatiebereidheidexperimenten. In een dergelijk experiment wordt aan het individu gevraagd om een keuze te maken tussen verschillende beleidsopties waaraan de overheid belastinggeld kan alloceren. 

Participatieve Waarde Evaluatie

Participatieve Waarde Evaluatie (PWE) stelt de voorkeuren van inwoners over (effecten van) overheidsbeleid vast vanuit een allocatiebereidheidsbenadering. De essentie van een PWE is dat deelnemers in een (online) experiment een restrictie te zien krijgen en een aantal mogelijke beleidsopties, inclusief de effecten van de opties. Deelnemers moeten vervolgens keuzes maken binnen de restrictie. De restrictie kan bijvoorbeeld zijn dat niet meer dan een bepaald budget kan worden uitgegeven of dat een doelstelling moet worden gehaald. In recente PWEs die uitgevoerd zijn voor het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en de Vervoerregio Amsterdam konden deelnemers niet meer dan een bepaald budget uitgeven. In een PWE voor de gemeente Utrecht is juist de doelstelling de restrictie. Deelnemers kunnen verschillende aanpakken adviseren om 40.000 woningen voor 2030 van het aardgas af te halen. In alle gevallen moet hun advies voldoen aan deze doelstelling: 40.000 woningen aardgasvrij. Op basis van de keuzes van deelnemers aan de PWE kunnen de maatschappelijke kosten en baten van verschillende investeringsopties worden vastgesteld aan de hand van een speciaal ontwikkeld economisch model. Ook is het mogelijk om de optimale portfolio aan projecten te bepalen.

Klik hier als u wilt weten welke bijdrage een PWE kan leveren aan een besluitvormingsproces.