Verslag 18 september 2018

Eén cijfer om brede welvaart in uit te drukken: goed idee of niet?

Impressie masterclass 18 september 2018 ‘Brede welvaart: wat en hoe in beleid?’

Prinsjesdag 2018: de ‘goed nieuws’-begroting van het nog relatief nieuwe kabinet belooft een toenemende koopkracht voor iedereen. Economische groei staat weer bovenaan. Maar de tijd dat welvaart voor iedereen gelijk stond aan alleen maar economische groei is allang voorbij – aspecten als gezondheid, inkomen, onderwijs, veiligheid, milieu en geluk horen er ook bij. Rond het concept ‘brede welvaart’ is inmiddels een scala aan indicatoren ontwikkeld. Zijn die al goed genoeg om er in beleid mee te ‘rekenen’? En moeten we wel naar één cijfer dat brede welvaart uitdrukt of is dit juist een heel slecht idee? Daarover verschilden de meningen tijdens de masterclass over indicatoren voor brede welvaart.

Gert-Jan de Maagd van de directie KIS en voorzitter van de middag opende de masterclass en introduceerde de sprekers. Bas van Bavel (hoogleraar Transitions of Economy and Society aan de Universiteit Utrecht) was de eerste. ‘Het begrip brede welvaart is actueel in de wetenschap en de samenleving, maar in politiek en beleid nog niet zo erg,’ begon hij. ‘Het is nog maar een paar jaar geleden dat ik een – ander! – ministerie adviseerde over de missie en dat men in eerste instantie aankwam met het bevorderen van alleen maar de economische groei!’

De noodzaak om integraal te denken
Van Bavel schetste vervolgens hoe we van Bruto Nationaal Product per hoofd van de bevolking zijn geëvolueerd naar een benadering die meer oog heeft voor de informele aspecten van de economie (vrijwilligerswerk, zorg en huishouden) en de nadelige effecten van economische groei (grotere ongelijkheid en milieuvervuiling). ‘Zo’n BNP-cijfer zegt niets over de verdeling van de welvaart en over andere aspecten van welvaart. De context waarbinnen economische groei plaatsvindt is bepalend voor hoe die groei uitpakt. Het hangt af van onder meer beleid, wet- en regelgeving. Dit type instituties is echter lastig te veranderen. Bovendien kun je beleidsdomeinen niet los van elkaar zien. Vaak is het zo dat wat goed werkt in het ene domein, juist nadelige gevolgen heeft in het andere. Denk aan beperking van de mobiliteit ten behoeve van de luchtkwaliteit; minder mobiliteit heeft direct sociale en economische gevolgen. Een veel integralere benadering is dus noodzakelijk.’

Meetbare dimensies van welvaart
Van Bavel pleitte voor het in ogenschouw neme van elf dimensies tegelijk, in een weging die via respondentenonderzoek tot stand is gekomen. Tien van de elf dimensies, zoals  gezondheid, veiligheid, onderwijs en de balans werk-privé zijn objectief en meetbaar. Alleen de dimensies ‘subjectief welzijn’   is minder objectief. ‘Door deze elf dimensies altijd samen te nemen in één benadering, voorkom je dat politici gaan shoppen en dat daardoor de indicator voor brede welvaart gepolitiseerd en gedelegitimeerd raakt. We moeten over die elf dimensie, die in feite een normatief kader vormen, natuurlijk wel expliciet en transparant zijn.’

Brede welvaart is niet hetzelfde als geluk
Van Bavel zelf is vooral geïnteresseerd in de langetermijnontwikkeling van de brede welvaart – niet te verwarren met ‘geluk’. ‘Uit een bredewelvaartsverkenning bleek onlangs dat Noord-Drenthe momenteel de grootste brede welvaart heeft, en toen kopten de kranten dat Noord-Drenthe het gelukkigst is. Maar dat is echt niet hetzelfde! Ook opvallend: Amsterdam behoort tot de gebieden met de laagste brede welvaart, terwijl het Bruto Nationaal Product per hoofd van de bevolking daar juist hoog is.’ Van Bavel benadrukte dat gebruik van de Brede Welvaartsinsidator (BWI) in de vorm van één geaggregeerd cijfer nog nadere ontwikkeling behoeft. ‘Daarvoor is onder ander meer samenwerking tussen overheden, planbureaus en wetenschap nodig.’ Niet geheel toevallig zaten deze partijen allemaal in de zaal.

Politici willen zelf de (af)weging maken
Jan Anne Annema gaf als tweede spreker het nodige tegenwicht. Annema is universitair docent aan de Technische Universiteit Delft en houdt zich onder meer bezig met ex ante-evaluatie van transportbeleid, en kent bijvoorbeeld het instrument MKBA (Maatschappelijke Kosten- en Batenanalyse) goed, evenals het werkterrein van IenW.  Hij probeerde vanuit het beleidsperspectief het pleidooi van Van Bavel voor één Brede Welvaartsindiator te doordenken. Er waren volgens hem voors en tegens. ‘IenW is actief op veel verschillende dimensies die ten grondslag liggen aan de BWI. Dit maakt jullie werk en de effecten van wat jullie doen wel veel zichtbaarder!’ Maar pas op, waarschuwde hij. ‘Elke indicator leidt tot strategisch gedrag. Bovendien is het zeer de vraag of politici en beleidsmakers wel zitten te wachten op één zo’n geaggregeerd cijfer. Uit vrij bijzonder onderzoek van de Niek Mouter onder besluitvormers naar het gebruik van MKBA’s blijkt dat zij niet veel waarde hechten aan één getal als uitkomst. Ze vinden dat de wetenschap niet de weging tussen verschillende maatschappelijke aspecten en waarden mag uitmaken; dat willen politici juist zelf doen. In mijn ogen is dat dan ook geen kwestie van shoppen, maar gewoon van democratisch politiek bedrijven,’ aldus Annema.

Trade-offs en handelingsperspectief in beeld brengen
Waar overeenstemming over bleek te bestaan bij de sprekers en de zaal, was dat het denken in verschillende dimensies het mogelijk maakt om trade offs te laten zien. Willen we meer veiligheid of meer privacy? Hoe gaat het een ten koste van het ander? Welke beleidskeuze wil je daarin vervolgens maken? Annema leek met een soort tussenpositie te eindigen: ‘Als je een BWI wilt inzetten, denk dan goed na waarom precies. Ikzelf zie vooral het nut ervan bij toekomstverkenningen, omdat je allerlei verschillende waarden mooi mee kunt nemen. En ontwikkel hem vooral goed door. De situatie in Nederland is ernaar, want we hebben veel data en een prima kennisinfrastructuur.’
Mark Overman van de directie Duurzame Leefomgeving en Circulaire Economie reageerde als eerste op de beide verhalen. ‘Een bewindspersoon kijkt over het algemeen maar naar één doel en niet naar de samenhang met andere maatschappelijke doelen. Daarom is het goed om die integrale benadering juist steeds te blijven benadrukken. Zo krijgen we meer zicht op de ongewenste neveneffecten van beleid. Ik denk wel dat we ons moeten realiseren dat het bij de BWI-benadering niet zozeer zou moeten gaan om dat ene cijfer dat eruit rolt, maar om de achterliggende discussie en het bekijken van die verschillende onderliggende dimensies. Dat biedt ook meer handelingsperspectief, want als je ziet dat één dimensie er steeds slechter uitkomt, weet je dat je daar juist prioriteit aan moet geven in je beleid.’

Van de zwakte de kracht maken
Sprekers en mensen in de zaal werden het niet eens over de vraag of er nu wel of niet gewerkt zou moeten worden met één geaggregeerd cijfer voor brede welvaart. Misschien was dat ook niet de belangrijkste vraag. Verschillende beleidsmakers roerden het punt aan dat het voor bijvoorbeeld de dimensies die met een schone leefomgeving te maken hebben, belangrijk is om naar méér te kijken dan alleen tonnen CO2-uitstoot: wat neem je wel en niet mee? Inderdaad moet het perspectief verder verbreed worden, vond Van Bavel ook. Hij benadrukte dat het hem er niet om ging om een nieuwe indicator aan de serie al bestaande indicatoren toe te voegen, maar om het doorontwikkelen van een meer overkoepelend perspectief. ‘Dat gaat trouwens nog wel enkele decennia kosten, hoor. Maar het moet wel echt, want alleen op deze manier kun je als beleidsmaker oog krijgen voor andere dimensies en neveneffecten van beleid.’ Vanuit het PBL, één van de planbureaus die actief werken aan bredewelvaartsverkenningen, werd aangegeven dat de weging van de dimensies wel een belangrijk element is. ‘Hoe krijgen we dat goed transparant? En hoe gaan we om met veranderende inzichten in de samenleving? Moeten we de weging periodiek herijken?’ Van Bavel beaamde dat. ‘Die weging is de achilleshiel van de BWI die tegelijkertijd de kracht ervan zou kunnen worden. Want hiermee kun je inderdaad spelen.’

STELLINGEN

• Om een echt alternatief te bieden voor BBP/hoofd als graadmeter voor succes hebben we naast een monitor ook één geïntegreerde indicator voor brede welvaart nodig.
• De veelheid aan partiële indicatoren en dashboards vergroot de kans van “shoppen” door politici en beleidsmakers, en de-legitimeert daarmee dit instrument.
• Een BWI is te ingewikkeld om bruikbaar te zijn voor beleid.Een BWI is alleen een nuttig hulpmiddel voor beleid als de indicator wordt meegenomen in toekomstverkenningen.