Verslag Masterclass 29 maart 2022

Ben Geurts, directeur Algemeen Strategisch Advies sinds 1 januari 2022, heette iedereen welkom, introduceerde het onderwerp en de sprekers. ‘Vanmiddag kijken we naar de noodzaak om stedelijke veerkracht te ontwikkelen voor een complex aan onzekere systeemveranderingen in de stad. We zoomen daarbij in op circulaire economie, water, energie en klimaatadaptatie. Wie zijn precies aan zet en hoe kunnen we de juiste beslissingen nemen, terwijl er zoveel onzekerheid heerst?’ Dagvoorzitter Vincent Marchau (TUD) gaf aansluitend eerst het woord aan Mendel Giezen, universitair docent stedelijke ontwikkeling en infrastructuur van de UvA. Giezen: ‘De verschillende duurzaamheidstransities waaraan we werken, zoals de energietransitie maar een meer circulaire economie, leiden tot twee grote veranderingen. De eerste is dat oplossingen veel meer op decentraal niveau worden ontwikkeld – denk bijvoorbeeld aan de opwekking van groene energie. Ten tweede verandert de governance: de rollen, verantwoordelijkheden en manieren van samenwerken van de verschillende actoren.’

Veld van verantwoordelijkheden
Dit leidt tot allerlei technische, maar ook bestuurlijke vragen, aldus Giezen. ‘De situatie rond energie raakt bijvoorbeeld steeds meer gefragmentariseerd. Wat is de optimale schaal om dingen te regelen? Hoe gaan we om met technische en financiële vragen rond de opwekking? Belangrijk voor de governance is dat we begrijpen hoe het zogenoemde veld van verantwoordelijkheden eruit ziet. In ons onderzoek naar onder meer koppelkansen in de ondergrond en de klimaatadaptatieaanpak van Amsterdam Rainproof hebben we gekeken naar de kaders die actoren hanteren om naar hun eigen verantwoordelijkheden te kijken. We kunnen daarbij een onderscheid maken in drie vlakken. Het eerste is ‘zelfeffectiviteit’: hoe belangrijk beschouwt een actor zichzelf en de middelen waarover hij beschikt? Het tweede veld gaat over de formele verantwoordelijkheden: wat wordt er formeel van een actor verwacht gezien de verantwoordelijkheden die hem zijn toebedeeld? En wat doet hij daadwerkelijk? Het derde veld gaat over morele verantwoordelijkheid: wat wordt er moreel van een actor verwacht en waarvoor denkt de actor zelf dat hij verantwoordelijk is? Breng dit voor alle actoren in kaart en je ziet waar de overlap tussen actoren zit. Dat biedt kansen voor samenwerking, maar ook voor conflict. Je ziet trouwens ook waar er nog stukjes niemandsland liggen.’

Werken aan de instituties
Het herpositioneren van actoren ten opzichte van elkaar vereist verschillende vormen van wat in de wetenschap bekend staat als ‘institutional work’. Dit gebeurt in de praktijk overigens bewust én onbewust. Giezen: ‘We onderscheiden vier vormen. De eerste is faciliterend werk, wat bijvoorbeeld draait om het om het creëren van business cases. De tweede vorm gaat om het construeren van nieuwe identiteiten; denk hierbij aan de onderlinge afhankelijkheden die er in en tussen organisaties ontstaan. Een afdeling klimaatadaptatie kan nooit op zichzelf staan en moet samenwerken met vrijwel alle andere afdelingen binnen een gemeente, bijvoorbeeld. Ook zie je dat een platform als Amsterdam Rainproof expres buiten de staande organisaties – gemeente Amsterdam en Waternet – is geplaatst; juist om nieuwe vormen van participatie met bewoners gemakkelijker mogelijk te maken. De derde vorm is het construeren van nieuwe normatieve netwerken, bijvoorbeeld via allerlei experimenten. Het kost veel tijd en energie om alle actoren mee te krijgen in verduurzaming; je moet op zoek naar manieren om die nieuwe normen en waarden te verspreiden. Tot slot: het veranderen van normatieve associaties. Een voorbeeld: in hoeverre zijn mensen bereid om hun wc aan te passen voor de circulaire economie? Dit type gedragsverandering betekent dat je soms ook heel anders over dagelijkse praktijken moet gaan nadenken als burger.’ Concluderend stelt Giezen dat het genereren van kennis en het creëren van netwerken door projecten en experimenteren cruciaal zijn in deze fase van de transitie.

Poly-crises & super-wicked problems
Tina Comes is hoogleraar Decision Theory & ICT for Resilience en directeur van het of Resilience Lab van de faculteit Techniek Bestuur Management van de TUD. Zij begon met een definitie van veerkracht. ‘Het is het vermogen van een sociaal-technisch-omgevingssysteem om de belangrijkste functies in stand te houden of snel te herstellen - door te absorberen, te reageren op, te herstellen van, zich aan te passen aan of te reorganiseren - als reactie op chronische stress en abrupte schokken. Chronische stress ervaren we bijvoorbeeld klimaatverandering. Een schok is bijvoorbeeld COVID-19 of de oorlog rond Oekraïne. Opmerkelijk is dat er niet vaak ontworpen wordt voor veerkracht – bijvoorbeeld in de ruimtelijke ordening. Men denkt dat het te duur en niet nodig is. Maar elke dollar die je investeert in veerkracht, verdien je wel viervoudig terug. Niets doen, dát is pas duur!’ Comes lichtte verder toe dat het Resilience Lab het momenteel druk heeft. ‘Eigenlijk zou je kunnen zeggen dat we allerlei crises zitten die elkaar overlappen en tegelijkertijd vinden. Dat noemen we nu wel ‘poly-crises’, waarbij de ene de andere ook in de weg kan zitten. Zo doen onze inspanningen rond COVID de inspanningen rond klimaat weer een beetje teniet. Klimaat is onderhand trouwens niet zomaar een ‘wicked problem’ meer, maar een super-wicked problem. Want: we hebben steeds minder tijd – nu nog maar tien jaar – om het tij te keren. Én we zijn teveel bezig met brandjes blussen en te weinig met langetermijnbeleid.’

We leren niet!
We zitten daarbij vaak in een situatie van padafhankelijkheid. Comes: ‘We kiezen voor een bepaalde strategie en passen die niet meer aan, ook al veranderen de omstandigheden. Het is heel populair om te zeggen dat we nu actie moeten ondernemen; achteraf leren we wel en passen we ons beleid aan. Maar dit is nu juist wat er in de praktijk niet gebeurt! We hebben een experiment gedaan waarbij mensen wisten dat er een bias in hun data zat en waarbij ze later ook nog nieuwe informatie toegevoegd kregen. Wat bleek was dat de besluiten op basis van de data toch ook biased bleven én dat ze alleen gebruik maakten van informatie die het beleid bevestigde en niet van informatie die dat beleid bekritiseerde! We moeten veel meer open staan voor kritiek en ons beter realiseren wat we wel en niet denken te weten.’
Uit onderzoek blijkt ook dat beslissingen nog decennia lang effect kunnen hebben. In Helsinki bestaat daardoor bijvoorbeeld nog steeds een groot welvaartsverschil tussen het westelijke deel en het oostelijke deel van de stad. Comes: ‘Dat trek je niet zomaar recht. Het zou goed zijn om ons daar beter van bewust te zijn. Waar we nu onderzoek naar gaan doen, is een langetermijnmethodiek voor het ontwikkelen van steden onder klimaatonzekerheid. We doen dat met het in kaart brengen van de impact van een reeks klimaatrisico's op verschillende scenario's voor stedelijke groei om planningstrajecten voor veerkracht te identificeren. Het is verstandig om bij ruimtelijke ontwikkeling meer in termen van verschillende scenario’s en strategieën te gaan denken. In de praktijk is er vaak maar eentje…’

Schalen, actoren, rijksregie
Na een korte pauze gaf Wieke Tas, hoofd van de Afdeling Klimaatadaptatie en Bestuur van DGWB. een korte reflectie vanuit de optiek van klimaatadaptatie op de voordrachten van Giezen en Comes. ‘In de Nationale Adaptatiestrategie NAS onderscheiden we verschillende schalen – nationaal, regionaal, lokaal en inwoners – naast 18 sectoren, die allemaal iets moeten doen. Dat zijn heel veel actoren! Ook het Deltaprogramma is hier relevant, dat werkt met regio’s. Via intermediaire organisaties proberen we iedereen te activeren, ook de burger: met initiatieven zoals tegelwippen voor het vergroenen van de stad bijvoorbeeld. We maken in de ruimtelijke ordening nu de beweging terug naar meer rijksregie, waardoor we  instrumenten kunnen inzetten die we in de afgelopen periode niet konden gebruiken. We krijgen meer landelijke normen en kaders; elementen als bodem en water worden meer sturend. Samen met BZK weken we aan een actieprogramma rond klimaatadaptieve gebiedsontwikkeling. Hierin richten we ons op locatiekeuze, inrichting en het gebouw zelf. Op al deze niveaus kun je zorgen voor meer veerkracht.’

Wees de crisis voor
In de discussie die volgde, kwamen verschillende vraagstukken langs. Hoe kunnen we binnen IenW bewuster omgaan met het feit dat eenmaal genomen beslissingen zolang door blijven werken? Hoe moet dat met meer rijksregie in het ruimtelijke domein? Mendel Giezen: ‘Kijk daarbij ook naar de gevolgen van beslissingen die je juist niet neemt! Neem nu stikstof: dat dossier is te lang blijven liggen en nu hebben we langdurige schade aan de natuur.’ Een andere eye-opener: we leren kennelijk niet van nieuwe informatie en passen ons beleid te weinig aan aan veranderende omstandigheden. Is dat typisch iets voor crisissituaties? In dat geval is het misschien raadzaam om iets niet al te snel een crisis te noemen – al lijkt het alsof er dan wel meer beweging in een zaak komt, zoals bij stikstof. Tina Comes: ‘Die ‘confirmation bias’ die ik besprak, speelt vooral in een politieke context. Niemand wil immers betrapt kunnen worden op het feit dat hij ongelijk heeft gekregen. We hebben bij ons onderzoek vooral naar de factor tijdsdruk gekeken. Het zou beter zijn om voor het bedenken van acties niet te wachten tot er een crisis is, maar dat al van te voren te doen.’

Tegenspraak
Een ander punt: hoe kunnen we dat leren beter vormgeven? Is het in dat kader handig dat we ex-ante en ex-post-evaluaties van beleid nu buiten de politieke arena hebben geplaatst? Mendel Giezen: ‘Zo’n strenge scheiding tussen politiek en beleidsonderzoek kan ertoe leiden dat de politieke realiteit onvoldoende wordt meegenomen. Je loopt dan het risico dat allerlei keuzes – die toch politiek zijn – niet onderkend worden. Belangrijk is om tegenspraak te organiseren en andersdenkenden op beleid te laten reflecteren.’ Tot slot: die ‘normative networks’ en ‘associations’: wat moeten beleidsmakers daarin doen als het om circulaire economie gaat? Mendel Giezen: ‘Zorg ervoor dat je mensen meekrijgt die de beoogde verandering al willen en laat hen de nieuwe normativiteit verder ‘intern’ verspreiden. Verander eerst ook eerst je eigen organisatie. Dit kost tijd – efficiënt is anders, natuurlijk...’

Tips uit de chat:
•    Van Hetty Adams: https://www.h2owaternetwerk.nl/vakartikelen/bijzondere-kwaliteiten-van-water-10-water-en-de-aarde 
•    https://klimaatadaptatienederland.nl/overheden/nas/