Verslag MC 14 oktober 2021
Fietskennis: met een U-bocht naar de toekomst
Impressie masterclass ‘Lessen uit ‘Bicycle Challenges’ voor mobiliteitsbeleid’, 14 oktober 2021
Soms liggen de innovaties voor een duurzame toekomst al achter ons. De fiets is zo’n geval. Maar wisten we niet al alles over fietsen in Nederland Fietsland? Nee, er valt nog veel te leren uit de recente geschiedenis voor ons mobiliteitssysteem. ‘En laten we ook niet vergeten dat de fietscultuur in Nederland kwetsbaar is en onderhoud nodig heeft’, aldus Ruth Oldenziel, hoogleraar in de geschiedenis van de techniek aan de Technische Universiteit Eindhoven (TUE) tijdens de masterclass waar maar liefst drie proefschriften werden gepresenteerd.
Jan Anne Annema van de Technische Universiteit Delft zat deze keer de sessie voor, terwijl Erik Bouwmeester namens de directie Algemeen Strategisch Advies (voorheen KIS) iedereen welkom heette. ‘We hebben deze keer een bijzondere masterclass, omdat Rijkswaterstaat (RWS) al sinds 2016 participeert in een wetenschappelijk fietsproject van de Technische Universiteit Eindhoven. Het leek RWS daarom een goed plan om de kennis die hierin is ontwikkeld voor het voetlicht te brengen. We laten ons vandaag dus prikkelen door drie promovendi en hun projectleider Ruth Oldenziel. Hoe kan de geschiedenis van het fietsbeleid in Nederland ons nu verder helpen?’
Oog voor de lange adem
Oldenziel trapte af: ‘Toen we in 2016 met dit project begonnen, maakte je met fietsonderzoek niet bepaald goede sier op de universiteit. Maar inmiddels hebben we vel meters gemaakt. Vandaag presenteren drie onderzoekers hun werk binnen het nu eindigende Bicycle challenges, maar er staan gelukkig alweer nieuwe jonge onderzoekers te trappelen om de kennis verder te brengen. Dat gaat nu dan onder de noemer ‘micromobiliteit’: allerlei vormen van vervoer met twee of drie wielen.’
Oldenziel gaf aan dat RWS en de TUE al veel langer wetenschappelijk samenwerken. ‘We hebben een lange traditie van kennisuitwisseling rond de fiets. Dat is niet voor niets; fietsen is lange tijd stiefmoederlijk behandeld in beleidsmatig opzicht. Interessant aan het denken over de fiets is dat we hier te maken hebben met een ‘techniek’ die al heel lang bestaat, maar die telkens een nieuwe betekenis krijgt en een nieuwe rol kan spelen. Wat wij als onderzoekers met RWS delen, is dat we de geschiedenis niet alleen ‘leuk’ vinden – “grappig dat de innovatie er al zo vroeg was”. We vinden de geschiedenis ook belangrijk voor het besef dat beleid maken zo’n lange adem vergt en mede afhankelijk is van allerlei institutionele factoren. Daar krijg je door historisch onderzoek meer inzicht in. We gaan op deze manier via een U-bocht naar de toekomst.’
Worsteling markt versus overheid
Centraal element in het project staat de transitie- en verandertheorie. Oldenziel: ‘Apart is dat er in het geval van onze mobiliteit natuurlijk sprake is van een dominant ‘auto-regime’, maar dat het ‘fiets-regime’ zich daaraan parallel heeft ontwikkeld. De fiets als instrument richting duurzaamheid is nu een belangrijk perspectief. Wat kunnen we in dit licht leren van het verleden? Het zou natuurlijk niet handig zijn om het wiel weer opnieuw te gaan uitvinden...’
Promovendus Jan Ploeger, vroeger werkzaam bij onder meer RWS, IPO en provincie Zuid-Holland en nu nog voorzitter van de afdeling verkeer en vervoer van KIVI-NIRIA, vertelde als eerste over zijn onderzoek – als ‘gepensioneerd promovendus’. Hij concentreerde zich op de relatie tussen de fiets en het openbaar vervoer (OV). ‘Ik noem die twee grootheden wel eens ‘the odd couple’ – er is sprake van een verstandshuwelijk. Je ziet hier namelijk een continue worsteling en rolwisseling tussen markt en overheid – iets dat nu bijvoorbeeld ook speelt bij de invoering van Mobility as a Service.’ Ploeger vertelde over hoe het met het fietsparkeren bij stations is gegaan en met de financiering van de OV-fiets. ‘Verliesgevend als je het binnen het benauwde kader van de taakorganisatie NS-Fiets plaatst, maar winstgevend als je op het reisgedrag van treinreizigers projecteert. We weten nu dat de fiets-trein-combi veel oplevert voor stedelijk vervoer, maar in feite kwam die in 1975 al op als alternatief voor het oprukkende autoverkeer. Het stond toen in het Meerjarenplan Verkeer en Vervoer.’
Jan Anne Annema
Erik Bouwmeester
Ruth Oldenziel
Jan Ploeger
Henk-Jan Dekker
Patrick Beck
Erik van den Eijnden
Staatsbemoeienis of niet?
Een soortgelijke historische slingerbeweging zien we met het huidige Infrastructuurfonds dat zal worden omgevormd tot een Mobiliteitsfonds, aldus Ploeger. ‘Niet langer modaliteit staat centraal, maar mobiliteit. Tot 2030 worden de middelen verdeeld tussen wegen, spoor en water en daarna kom de omslag naar een meer integrale aanpak richting slimme en duurzame mobiliteit. In 1934 was er ook al zo’n brede, integrale aanpak! Zelfs de luchtwegen werden er toen bij betrokken. Maar daarna is in 1966 de slinger teruggezwaaid en kwam er een wegenfonds. De helft van het budget werd overigens door fietsers opgebracht via de fietsbelasting van destijds. Er waren immers toen nog veel te weinig automobilisten om het benodigde geld voor wegen op te brengen!’
De vraag is nu of je vooral bij de markt moet zijn of bij de overheid als het gaat om integrale afwegingen rond mobiliteit. Ploeger schetste in vogelvlucht hoe ‘staatsbemoeienis’ en ‘laissez-faire’ elkaar afwisselden rond de NS, fietsenstallingen bij stations en de huur-, c.q. OV Fiets. ‘Dat die OV Fiets er kwam hebben we mede aan de ANWB en de Fietsersbond te danken. Uiteindelijk heeft de overheid er geld in gestoken en is dankzij de nodige technische innovaties het product OV Fiets tot stand gekomen. De techniek van de fiets zelf was natuurlijk eenvoudig; het ging hier vooral om een procesinnovatie. En na enige tijd kwam de NS erachter dat hun investeringen toch wel slim gekozen waren, doordat vooral eerste klas- en business-reizigers er gebruik van gingen maken.’
Dát scheelt tijd
Bij de stallingsproblematiek speelde het Fietsberaad een grote rol, vertelde Ploeger. Staatssecretaris Sharon Dijksma zag ook dat het zin had. Ze stelde eens dat je beter 40 miljoen in een fietsakkoord kunt steken om zo te investeren in the last mile van reizigers, dan in 3 minuten tijdswinst van een hogesnelheidslijn. ‘Je fiets snel en makkelijk kunnen stellen: dát scheelt mensen tijd!’
Patrick Bek is historicus en promoveert in december op de dissertatie ‘No bicycle, nu bus, no job’ – over vervoersarmoede. Bek: ‘Dit is een dagelijkse realiteit voor mensen mensen met een lagere sociaaleconomische status, minder validen, ouderen, jongeren en mensen met een migratieachtergrond. We hebben in Nederland best goed OV, maar het is duur en sluit niet altijd aan op de behoeften. En mensen met een migratieachtergrond hebben de fietscultuur niet meegekregen en kunnen soms ook geen auto betalen, dus dan wordt bereikbaarheid van allerlei voorzieningen en diensten heel lastig. Er wordt de laatste jaren veel onderzoek gedaan naar vervoersarmoede, maar het historische perspectief ontbrak tot nu toe. De centrale vraag in mijn onderzoek is: wiens verantwoordelijkheid was het vervoer voor mensen met een wat lagere sociaaleconomische status eigenlijk in de periode 1920-1990?’
Mijnwerkersbus
De bereikbaarheid van werkplekken was in de jaren ‘20 en ‘30 al een precaire zaak. Bek onderzocht de situatie van mijnwerkers in Limburg, de vrouwen in de Twentse textielindustrie en de gastarbeiders bij Hoogovens in de IJmond. ‘Een inzicht is dat bereikbaarheid niet alleen een kwestie is van betaalbaar vervoer, maar ook van betaalbare huisvesting en dus van ruimtelijke planning. Wonen en werken kwamen in de twintigste eeuw steeds verder uit elkaar te liggen. Verder was het vroeger zo dat tot 12 km arbeiders goed in staat waren om bijvoorbeeld zelf te fietsen of bromfietsen naar het werk. Tijdens het interbellum waren fiets en bus belangrijk. De trein was te duur en er ontstonden en busdiensten op initiatief van arbeiders en lokale werkgevers zelf. De mijnenbazen in Limburg vonden het wel prettig als de arbeiders met de bus kwamen, want dan waren ze op het werk minder vermoeid. Die mijnwerkersbus was een begrip! Maar dit werd door de overheid en de NS gezien als valse concurrentie; er kwamen minder goede busdiensten die ook nog eens duur waren. Massaal protest volgde, waarbij de bus werd geboycot en mensen rustig 40 km heen en terugfietsen naar hun werk in de mijnen!’
Geen coördinatie in het beleid
Na WOII namen werkgevers een zorgende rol op zich, maar zij trokken zich rond 1970 terug; er vond de-industrialisatie plaats en het neoliberalisme kwam op. Er viel een gat voor mensen met lagere inkomens, die zichzelf maar moesten redden. Vervoersarmoede is sindsdien een paar maal geagendeerd door onderzoekers en speelt ook nu weer. Bek: ‘De vraag is welke weg we er nu mee in zullen slaan. Welke rol kan RWS spelen en is het mogelijk om er een holistisch perspectief op te ontwikkelen? In elk geval is het goed om bij nieuwe infra en OV-voorzieningen beter dan voorheen de vraag te stellen voor wie er gepland wordt en voor wie ook niet – en om expliciet te kijken naar de mobiliteitsbehoeften van mensen met een lagere sociaaleconomische status.’
Henk Jan Dekker, ook historicus en bijna klaart met zijn promotieonderzoek, sloot de rij. ‘Ik heb gekeken naar de rol van verschillende overheidslagen en de ngo’s die actief zijn in het fietsbeleid. Voor vandaag concentreer ik me op de nationale overheid. Rond 1920 vroeg de overheid zich af wat men aanmoest met de opkomende auto. In een landelijke commissie werd daarover nagedacht en zo werd onder meer de eerdergenoemde fietsbelasting ingevoerd om het wegennet te kunnen betalen. Investeren in fietsen hoorde daar dan natuurlijk ook bij; maar dat moest iedere wegbeheerder voor zich doen. Er was geen coördinatie: de ene provincie deed bijvoorbeeld al meteen veel, terwijl andere provincies daar pas decennia later achteraan kwamen.’
Kennis bij de ngo’s
Lang werd er gedebatteerd over een nationaal fietsnetwerk, zonder dat er veel veranderde. De ANWB was daarbij belangrijk. Dekker: ‘Zij waren de enige partij met echte kennis van zaken. Zij kwamen met nieuwe tijdschriften, bijscholing, brochures. In feite tuigden zij het vak verkeerskunde op. In de periode 1950-1970 hield het rijk zich vooral bezig met het autonetwerk, en kwam ook de bromfiets op met alle verkeersonveiligheid van dien. De modaliteiten kregen gescheiden wegen. In de late jaren ‘60 kwamen er meer auto’s en steeds meer verkeersslachtoffers. Maatschappelijke protest – ook in verband met de milieueffecten – ontstond en zo kwam verkeer en vervoer weer hoger op de nationale agenda. Begin jaren ‘80 werden er rijksoverheidsmiddelen geïnvesteerd in de stedelijke inrichting van Nederland. Maar midden jaren ‘80 werd er gedecentraliseerd plaats; subsidies werden minder, terwijl de problemen nog niet waren opgelost. Begin jaren ‘90 volgde het Masterplan Fiets met weer tijdelijke subsidies en zonder echte coördinatie door het rijk. Kennis uit de praktijk kwam vooral van de ngo’s, zoals de ENWB (de latere ENFB en nog weer later: Fietserbond). De provincies zijn sinds eind jaren ‘90 vooral aan zet, en het debat over de vraag of het rijk meer zou moeten coördineren, wordt nog steeds gevoerd.’
Rol rijk nog steeds een vraag
Bert Zinn, fietsambtenaar van het eerste uur bij het ministerie, vroeg naar de laatste twintig jaar, deze eeuw. Hoe is de rol van de provincies volgens de onderzoekers geëvolueerd? Dekker en Oldenziel leggen uit dat niet onderzocht is en zelfs lastig te onderzoeken is. Oldenziel: ‘Het is niet echt meetbaar wat overheden precies doen de laatste tijd; ze hebben vooral veel voornemens. We hebben geen heldere bronnen voor dit onderzoek. Er zit een gat tussen wat er politiek wordt geroepen en daadwerkelijk aan beleid wordt gevoerd.’
Namens IenW gaf Erik van den Eijnden, plaatsvervangend programmamanager Fiets en betrokken bij het Nationaal Toekomstbeeld Fiets, een reflectie op de gepresenteerde kennis. ‘De dilemma’s en discussiepunten over wat nu de rol van het rijk zou moeten of kunnen zijn, zijn voor mij een feest van herkenning. Zoals staatssecretaris Stientje van Veldhoven al zei: ‘De fiets is een oplossing voor vele maatschappelijke opgaven, maar wat kan daarbij de rol van het rijk zijn?’ Vervoersarmoede is inderdaad ook een actueel thema. We zijn naar aanleiding van kamervragen een analyse aan het maken: wat en voor wie is het nu precies en probleem zodat we op basis daarvan ons kunnen bezinnen wat we er mogelijk aan zouden kunnen doen. Ik zie wat dat betreft een parallel met het onderwerp krimp: daar spelen soortgelijke vraagstukken. Dan de fiets-trein-combi: die lijkt ons wellicht een beetje overkomen en hebben we onderschat. Er zijn fietsparkeerproblemen ontstaan, omdat we niet op tijd in de gaten hadden dat steeds meer mensen hier gebruik van gingen maken. We hebben impulsgelden ingezet en dat leidt tot zo’n mooie mijlpaal als de grootste fietsenstalling van de wereld bij Utrecht CS, die overigens binnenkort alweer vol lijkt te gaan zijn!'
Typisch Nederlands
Jan Ploeger reageerde: ‘Als je weet dat 65% van de mensen op minder dan 15 minuten fietsen van een station woont, dan is het niet gek dat die fiets-trein-combi is opgekomen. Het was ook wel bewust beleid; er is over nagedacht.’ Van den Eijnden beaamde dat. Oldenziel aanvullend: ‘Het was inderdaad een soort ‘transit oriented development’ avant-la-lettre. Het is typisch voor de Nederlandse situatie om van bovenaf planologische beslissingen te nemen die de afstanden kort houden. Ook typisch Nederland is bijvoorbeeld die invoering van de fietsbelasting voor het autonetwerk – als compromis. Wat ik ook graag wil opmerken is dat de OV Fiets en succes werd door de eerste klas- en business-reizigers, maar dat de mensen die niet in het businessmodel zitten, verborgen blijven voor het beleid. En tot slot: we hebben goed maar duur OV, een autoregime en een parallel fietsregime, maar nog onduidelijk is wat de rol van lopen in dit alles zou moeten zijn.’
Wim Bot, Fietsersbond, vulde aan: ‘Ook typisch voor Nederland is die eigen rol die ANWB en Fietsersbond hebben gespeeld.’ Kees Maat, onderzoeker bij de TUD uit de zaal: ‘Klopt de hypothese dat het Rijk weinig doet aan centraal fietsbeleid, omdat de fiets nu eenmaal ‘te goedkoop’ is? Er gaat weinig geld in om, in vergelijking met het OV en de auto.’ Jan Ploeger beaamde dit. ‘Maar de maatschappelijke kosten zijn hoog: 200 doden en 10.000 gewonden per jaar. Dat rechtvaardigt toch een flinke overheidsinvestering, zou ik zeggen.’ Bert Zinn vulde nog aan dat niet alleen de ngo’s van belang zijn op verkeersdossiers, maar ook bepaalde kamerleden – al zakt de aandacht na hun vertrek wel weer in.
Onderhoud
Jan Anne Annema vroeg tot slot naar de belangrijkste les voor het beleid. Oldenziel: ‘Ik maak me zorgen over de borging van fietskennis. Er gaat nu een hele generatie met pensioen. Hoe houden we de aandacht voor fietsen vast? Ook richt ons fietsbeleid zich nog altijd teveel op het uit de auto krijgen van de mensen, terwijl we ons zouden moeten richten op de huidige 26% van de mensen die fietst. Zo’n ‘onderhoudsopgave’ is nooit zo sexy, maar wel heel nodig! Dus laten we ons blijven realiseren dat fietsen – ook in Nederland – iets bijzonders is. Het is een kwetsbare cultuur die bescherming verdient.’