De stagnerende samenwerking tussen gemeenten in de afgelopen jaren heeft de regionale gebiedsontwikkeling enigszins stuurloos gemaakt. Grote plannen liepen vaak in de soep door gebrek aan regie, constateert Guus van Steenbergen in zijn promotieonderzoek. Provincies moeten daarom volgens hem bij regionale gebiedsplanning vaker het voortouw nemen. 

Een dwingend verzoek van het Rijk was voor gemeenten in de regio Arnhem-Nijmegen zo’n dertig jaar geleden reden om de handen ineen te slaan. Ze wilden in intergemeentelijk gebied een forse woningbouwopgave en recreatiegebied realiseren. De Gelderse samenwerking – met de provincie op de achtergrond en met maatschappelijke partners – leek daarvoor ideaal. De verfrissende aanpak verliep in de planvoering uitstekend, maar tijdens de uitvoering kwam de klad erin. Toen zette de rijksoverheid namelijk het doortrekken van snelweg A15 naar de A12 in de ijskast. Zonder die levensader van het project raakte de ontwikkeling van nieuwe bedrijvenlocaties in het slop. Om de rijksbezuinigingen op het groengebied te compenseren sprong de provincie Gelderland financieel bij. “Verder werd het ineens ieder voor zich, een kader voor hoe het verder moest met de uitvoering ontbrak”, vertelt Van Steenbergen. “Provincies hebben in dergelijke gevallen wettelijk de bevoegdheid de regie in handen te nemen, maar doen dat vaak niet. Mijn pleidooi is dat ze veel actiever hun rol als gebiedsregisseur oppakken.” De nieuwe Omgevingswet zou dat straks mogelijk moeten maken. 

Drijfveren

Van Steenbergen was bijna zijn hele werkzame leven in dienst van de provincie Zuid-Holland en werkte daar op regionaal schaalniveau. Die achtergrond prikkelde hem om na zijn pensionering te proberen wetenschappelijk vast te stellen welke drijfveren provincies hebben voor hun handelen en welke onderbouwing ze daarvoor gebruiken. Zijn promotieonderzoek “Regionale gebiedsontwikkeling; De invloed van de provincie op ruimtelijke planning in tussenstedelijke gebieden” is vooral gericht op gebiedsontwikkeling: wat doen provincies in de nieuwe werkelijkheid van ‘netwerksturing’ wel en wat laten ze juist na? 

In de verschillende regio's is deze uitdaging op uiteenlopende manieren aangepakt, blijkt uit het onderzoek, dat drie casussen uitlicht. Zo bloeiden in de regio's Arnhem-Nijmegen en Eindhoven-Helmond gemeentelijke samenwerkingsverbanden op. In de regio Rotterdam-Zoetermeer-Gouda gebeurde dat niet en speelde de provincie juist lange tijd een voortrekkersrol. In dit gebied waren grote plannen voor ontwikkeling van een compleet nieuwe stad in het Groene Hart. Zuidplaspolder en omgeving moest in totaal zo'n 25.000 woningen krijgen. Verliep de gebiedsontwikkeling hier beter dan in de regio Nijmegen-Arnhem? Nee, de financiële crisis gooide in 2008 roet in het eten. Toen de woningvraag instortte, maakte de provincie plots een terugtrekkende beweging. Toen de rijksoverheid vervolgens bezuinigde op de geplande grootschalige groenontwikkeling vielen grote gaten in het integrale plan en bleef een gemeentelijk project over. Resultaat: veel minder woningbouw dan eerder gepland.

Geld

In de verschillende regionale plannen die hij tegen het licht hield, ziet Van Steenbergen een aantal constanten. In de eerste plaats blijkt de rol van de financiën cruciaal. “Feitelijk is geld veel belangrijker dan het plan”, stelt hij. “Zodra het geld verdwijnt ontstaan er problemen. De provincie kan met financiële middelen ook een belangrijke rol spelen.” Hij constateert daarnaast dat de rijksoverheid nog altijd een zeer machtige partij is bij regionale ontwikkelingen, ondanks de decentralisatie van ruimtelijke ordeningstaken die sinds 2007 is doorgevoerd. En dat heeft alles te maken met het feit dat de financiering voor een groot deel uit Den Haag moet blijven komen. 

Hij stelt verder vast dat het ontbreekt aan een integraal uitvoeringsinstrumentarium om regionale plannen te realiseren. Dat maakt het onduidelijk wie waarvoor verantwoordelijk is en wie voor wat betaalt. Grondverwervingstrajecten en regionale ontwikkelingsfondsen zijn mede daardoor lastig voor elkaar te krijgen, waardoor plannen al snel vastlopen. Volgens Van Steenbergen valt daaraan een mouw te passen door het optuigen van een regionaal werkend uitvoeringsinstrument, waarmee provincies, gemeenten en waterschappen samen de uitvoering kunnen oppakken. Dat is volgens hem cruciaal in een tijd dat we niet alleen een woningtekort moeten oplossen, maar ook een verduurzamingsopgave, een stikstof-, een PFAS-crisis én aangescherpte eisen ten aanzien van de Kaderrichtlijn Water hebben. “Pak de uitvoering integraal aan. Bestaande financiële instrumenten kun je daarin bij elkaar brengen. Geld, grond en plannen komen dan in één hand”, aldus Van Steenbergen. “Dat biedt de kans om van de hele uitvoering één geheel te smeden.”

Headerbeeld: De nieuwe woonwijk Westergouwe ten zuidwesten van Gouda is gebouwd in de Zuidplaspolder, een van de diepste polders van Nederland.

Gepubliceerd: oktober 2022

Meer informatie

Guus van Steenbergen verdedigde zijn dissertatie op 22 september 2022 in de Aula van de TU Delft (12:30-14:00). 

Zijn proefschrift is hier te vinden.